Закупки с препятствиями

Российские производители наращивают возможности, но путь лекарства от предприятия до пациента по-прежнему осложняют закупочные процедуры. Поддержка отечественной продукции, конкуренция и бесперебойное снабжение больниц должны работать на один результат. Почему на практике эти задачи не всегда удаётся совместить, обсудили на совместном заседании Совета ТПП РФ по развитию системы закупок и Комитета палаты по предпринимательству в здравоохранении и медицинской промышленности.

Поводом для разговора стали накопившиеся проблемы заказчиков и поставщиков: от формирования начальной (максимальной) цены контракта до применения национального режима и исполнения уже заключённых договоров. Участники встречи обсуждали, как поддержать производство в России и при этом сохранить для больниц возможность вовремя приобрести необходимую продукцию. Высокая доля торгов с одним участником, на которую обратил внимание вице-президент ТПП РФ Владимир Падалко, показывает, насколько важен здесь вопрос реальной конкуренции.

Председатель Комитета ТПП РФ по предпринимательству в здравоохранении и медицинской промышленности Николай Дайхес подчеркнул, что трудности закупок затрагивают прежде всего медицинские организации – как федеральные, так и региональные. К накопленным проблемам добавляются новые требования, смысл которых не всегда понятен участникам рынка.

– Они порой непонятны для производственников, непонятны для потребителей, я имею в виду врачей, – отметил он. Н. Дайхес призвал добиваться практического воплощения выработанных предложений, используя возможности палаты для работы с ведомствами. Вопросам закупки медицинского оборудования и расходных материалов, по его словам, планируется посвятить отдельную встречу.

Масштаб проблемы показала генеральный директор ООО «Курсор Маркетинг» Екатерина Задонская, представившая результаты мониторинга государственных закупок лекарственных препаратов. При общем росте объёмов закупок доля несостоявшихся торгов сократилась с 25 до 23%. Вместе с тем анализ конкурентной среды выявил другую тенденцию: значительная часть процедур проходит с единственным участником, особенно при применении национального режима. Таким образом, увеличение объёмов закупок и расширение отечественного производства ещё не гарантируют появления реальной конкуренции.

Один из наиболее сложных вопросов – применение национального режима. Эксперт учебного центра ПРОГОСЗАКАЗ.РФ Григорий Александров рассказал о трудностях сопоставления закупочного каталога с перечнями товаров, для которых установлены защитные меры. Особенно много вопросов возникает при приобретении наборов и комплектов: входящие в них изделия могут подпадать под разные правила. Заказчику приходится выбирать способ применения требований, не имея однозначного ответа на все практические ситуации.

Другой риск обнаруживается уже после подведения итогов. Поставщик заявляет российское происхождение продукции, получает соответствующее преимущество, а затем выясняется, что поставить товар с нужными характеристиками не может. Для больницы это означает угрозу срыва снабжения и необходимость снова проходить закупочную процедуру. Г. Александров предложил предусмотреть возможность заключить контракт с участником, чья заявка ранее была отклонена из-за применения национального режима. Однако представитель Минфина Екатерина Копылова пояснила, что действующие положения договора ЕАЭС не позволяют реализовать эту инициативу без изменения нормативной базы.

Со стороны производителя проблема доступа к закупкам выглядит ещё шире. Директор «АРИС ГРУПП» Дмитрий Лосев назвал среди барьеров заниженную начальную цену, сложности расширения ассортимента медизделий и поиска российских аналогов. При этом снижение себестоимости отечественной продукции во многом зависит от объёмов выпуска, а значит, и от возможности предприятий участвовать в закупках.

– Объёмы производства напрямую зависят от доступа на рынок. Российский производитель готов быть конкурентоспособным по цене», – подчеркнул Д. Лосев. Он предостерёг и от решений без учёта особенностей конкретной продукции:

– Нужно регулировать только там, где участники рынка подсвечивают проблему, чтобы у нас не получилось так, что мы помогли одним, сломали других.

Одним из практических предложений Д. Лосева стало объединение реестра медицинских изделий с реестром российской промышленной продукции. Это позволило бы заказчикам получать в единой системе сведения о характеристиках товара, его происхождении и подтверждении российского производства.

Возможности и ограничения централизации закупок подробно рассмотрела директор Федерального центра планирования и организации лекарственного обеспечения граждан Минздрава России Елена Максимкина. По приведённым ею данным, за почти шесть лет экономический эффект централизованных закупок лекарств превысил 70 млрд рублей. Через Федеральный центр обеспечиваются закупки препаратов для ряда государственных программ, в том числе для пациентов с высокозатратными нозологиями, а также лекарств для фонда «Круг добра». Централизация позволяет не только экономить бюджетные средства, но и передавать сложную закупочную работу профессиональным специалистам.

Вместе с тем Е. Максимкина обратила внимание на противоречия между задачами импортозамещения и экономической эффективностью. В частности, при централизованных закупках систем непрерывного мониторинга глюкозы применение правила «второй лишний» ограничило возможность воспользоваться более выгодными ценовыми предложениями. По оценке руководителя Федерального центра, потенциальная экономия, которую не удалось получить в результате применения этого механизма, могла превысить 800 млн рублей. Этот пример показал, насколько непросто совместить поддержку российского производителя с эффективным использованием бюджетных средств. При этом Е. Максимкина подчеркнула, что конкуренция должна быть работающей, а не разрушительной для отрасли.

На региональном уровне централизация сталкивается с другими ограничениями. Руководитель Комитета организации торгов Самарской области Мария Карелина привела пример совместной закупки лекарств для 11 заказчиков Приволжского федерального округа. В одном из лотов потребность четырёх регионов составила всего 135 тысяч рублей, а подготовка закупки до публикации извещения занимала полтора-два месяца.

М. Карелина предложила пересмотреть ценовые пороги формирования лекарственных лотов, установленные ещё в 2013 году. За прошедшее время цены существенно изменились, однако прежние ограничения продолжают вынуждать заказчиков дробить закупки. Это увеличивает трудозатраты и расходы поставщиков, не всегда способствуя развитию конкуренции.

Особенно остро вопрос стоит при закупках по решениям врачебных комиссий. Регион может обеспечивать одним препаратом сотни пациентов, но вынужден проводить отдельные процедуры для каждого. По мнению М. Карелиной, такие потребности следует разрешить объединять в установленных пределах. Представитель Минфина Е. Копылова пояснила, что реализации предложения препятствуют действующие положения договора ЕАЭС. Таким образом, часть проблем невозможно решить только на уровне национального законодательства.

Производители лекарств, в свою очередь, призвали осторожно подходить к дальнейшему усилению защитных мер. Генеральный директор «ПСК Фарма» Евгения Шапиро выступила против поспешного перевода препаратов из второго раздела перечня стратегически значимых лекарственных средств в первый. По её мнению, действующему порядку необходимо дать поработать, чтобы оценить его влияние на рынок и доступность терапии.

– Необходимо дать возможность отрасли пожить, так скажем, в текущей парадигме, попрактиковаться и регулятору рассмотреть все риски, – отметила Е. Шапиро. Нынешний механизм, по её словам, позволяет двигаться к локализации, предоставляя преференции производству полного цикла и сохраняя участие производителей готовых лекарственных средств. Конкуренция помогает получать экономию бюджета и сохранять доступность нужного пациенту препарата.

Общую для разных выступлений проблему обозначила вице-президент ТПП РФ Елена Дыбова: на соблюдение всё более сложных требований уходит время, необходимое для основной работы.

– Некогда уже думать о бизнесе, только думаешь о том, как выполнить все регламенты и процедуры, – сказала она. При этом трудности испытывают и поставщики, и заказчики, которым необходимо обеспечить лечение и одновременно выполнить многочисленные требования.

Подводя итоги обсуждения, Е. Дыбова призвала участников представить конкретные предложения по устранению выявленных препятствий. Их предстоит систематизировать, объединить в итоговую резолюцию и направить для проработки в профильные ведомства.

Завершилось заседание приятным событием: благодарственное письмо ТПП РФ было вручено активному члену Совета по развитию системы закупок Сергею Субботину. Е. Дыбова отметила его неравнодушие, настойчивость и деятельное участие в поиске решений актуальных проблем.

В этом и состоит важная роль Торгово-промышленной палаты РФ: предоставляя площадку для открытого диалога производителей, заказчиков и представителей органов власти, она помогает не только выявлять противоречия в регулировании, но и искать практические пути их устранения. Такая работа особенно значима для здравоохранения, где за каждой закупочной процедурой стоит не просто исполнение контракта, а возможность своевременно обеспечить пациента необходимым лечением.

Евгения Шапиро, генеральный директор «ПСК Фарма»:

– Безусловно, это было большое и очень важное мероприятие, поскольку обсуждались наиболее острые проблемы отрасли. Причём разговор получился не поверхностным, а действительно глубоким, с конкретными предложениями и профессиональной экспертизой.

Особенно хотелось бы отметить, насколько руководство Торгово-промышленной палаты погружено в проблематику фармацевтической отрасли. Видно, что специалисты ТПП внимательно следят за ситуацией, знают наиболее сложные вопросы и готовы предметно обсуждать их с производителями и представителями регулирующих органов. Это вызывает большое уважение и благодарность.

На мой взгляд, подобные дискуссии необходимо продолжать. Возможно, ещё более продуктивной была бы работа по отдельным направлениям: лекарственные препараты и медицинские изделия имеют свою специфику, поэтому многие вопросы требуют самостоятельного, детального рассмотрения.

Для фармацевтической промышленности крайне важно, чтобы обсуждение проблем проходило открыто, с участием всех заинтересованных сторон. Это позволяет своевременно выявлять риски, учитывать разные точки зрения и принимать более взвешенные решения. Тем более что наша отрасль очень динамична, производители и регуляторы постоянно взаимодействуют, а ситуация требует оперативной реакции.

Конечно, у каждого регулирующего ведомства свои задачи и ограничения. Это относится и к Министерству финансов, которое должно учитывать возможности бюджета. Поэтому не всегда удаётся сразу найти решение, устраивающее всех. Но именно для этого и необходима совместная работа. Уверена, что при таком подходе можно добиться взаимопонимания и найти практически осуществимые решения.

В конечном счёте главная задача заключается в том, чтобы необходимый лекарственный препарат своевременно доходил до пациента – надлежащего качества и в нужном объёме. Именно этому должны служить и государственное регулирование, и работа производителей, и подобные профессиональные обсуждения.